Об оставлении без изменения решения Сусуманского районного суда от 20 июня 2011 года, которым были признаны недействующими пункты "г", "е", "ж" части 3 статьи 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район", утвержденного Решением Собрания представителей Сусуманского района от 13.08.2010 N 578"

Кассационное определение Магаданского областного суда от 26.07.2011 N 33-831/11 по делу N 2-101/11

Документ по состоянию на январь 2016 года
Судья Лорман А.А.
Дело N 2-101/11
Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:
председательствующего Бобылева С.В.,
судей Стахорской О.Л., Ечина А.А.,
при секретаре Ф.А.Л.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Сусуманский район" на решение Сусуманского районного суда от 20 июня 2011 года, которым постановлено:
удовлетворив заявление прокурора Сусуманского района, признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу пункты "г", "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район".

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда А.А. Ечина, возражения относительно доводов кассационной жалобы прокурора Зариповой Е.В., судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

установила:

Прокурор Сусуманского района обратился в Сусуманский районный суд в защиту интересов неопределенного круга лиц и муниципального образования "Сусуманский район" с заявлением о признании противоречащими действующему законодательству пунктов "г", "е", "ж" части 3 статьи 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район" и недействующими оспариваемых положений с 15 октября 2010 года.
В соответствии с пунктами "г", "е", "ж" части 3 статьи 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район", принятого решением Собрания представителей Сусуманского района N 578 от 13 августа 2010 года, опубликованным 15 октября 2010 года в номере 42 газеты "Горняк Севера", помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются следующие дополнительные гарантии:
"г" - страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий;
"е" - выплата единовременного пособия в размере однократного месячного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона);
"ж" - выплата в течение одного года назначенного денежного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий, (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона).
Приведенные выплаты предоставляются лицу, замещавшему соответствующую муниципальную должность, при условии замещения должности не менее половины срока полномочий, определенного Уставом муниципального образования.
По мнению прокурора, оспариваемые положения Устава муниципального образования "Сусуманский район" противоречат требованиям федерального законодательства, поскольку вопросы установления гарантий относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом РФ, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей.
Исходя из положений ч. 3 ст. 927, п. 1 ст. 969 Гражданского кодекса РФ, прокурор полагал, что обязательное государственное страхование отдельных категорий служащих может быть установлено только федеральными законами, которыми обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества выборных должностных лиц местного самоуправления не предусмотрено.
Применение указанных норм может привести к необоснованному расходованию денежных средств бюджета муниципального образования, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.
Просил признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункты "г", "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район" с 15 октября 2010 года.
Сусуманским районным судом 20 июня 2011 года постановлено приведенное выше решение.
В кассационной жалобе администрация муниципального образования "Сусуманский район" просит об отмене решения суда.
Указывает, что оспариваемые прокурором нормы, содержащиеся в Уставе, полностью согласуются с гарантиями, круг которых установлен Законом Магаданской области от 24 ноября 2008 года N 1061-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления".
Приводя положения статей 5, 6, 172 Трудового кодекса РФ, положения пункта 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полагает, что органам местного самоуправления предоставлено право принимать нормативно-правовые акты, содержащие нормы трудового права, в том числе в части установления гарантий осуществления полномочий депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Правила, предусмотренные главой 48 Гражданского кодекса РФ применяются к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию. Иные положения, относящиеся к страхованию выборного лица, как раз и установлены иным актом - статьей 29 Устава Сусуманского района.
Как указал Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 (ред. от 10 июня 2010 г.) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" воспроизведение в оспариваемом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта. Поскольку оспариваемые положения Устава заимствованы из областного закона, который является действующим, положения которого оспорены не были, то и положения пунктов "г", "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава не могут быть признаны недействительными.
В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Проверив материалы дела в пределах доводов жалобы и дополнений к ней, выслушав прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не находит основания для отмены решения суда.
Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как следует из материалов дела Устав муниципального образования "Сусуманский район" принят Решением Собрания представителей муниципального образования "Сусуманский район" N 578 от 13 августа 2010 года, опубликован в газете "Горняк Севера" N 42 от 15 октября 2010 года и вступил в законную силу.
Порядок принятия и издания оспариваемого нормативного правового акта в части соблюдения формы, правил введения в действие, в том числе правил его опубликования, соблюден.
В соответствии с подпунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального Закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Пунктом 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Федеральным законодательством гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, не установлены.
Пунктом "г" части 2 статьи 3 Закона Магаданской области от 24 ноября 2008 года N 1061-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" предусмотрена возможность включения в Устав муниципального образования, помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, иных гарантий, в том числе по страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий.
В соответствии положениями статьи 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район", помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются следующие дополнительные гарантии:
пункт "г" - страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий;
пункт "е" - выплата единовременного пособия в размере однократного месячного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона);
пункт "ж" - выплата в течение одного года назначенного денежного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий, (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона).
Понятие обязательного страхования раскрывается в статье 935 Гражданского кодекса РФ, пунктом 1 которой предусмотрено, что обязанность страховать жизнь, здоровье или имущество других определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу может быть возложена законом на указанных в нем лиц.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 936 Гражданского кодекса РФ обязательное страхование осуществляется путем заключения договора страхования лицом, на которое возложена обязанность такого страхования (страхователем), со страховщиком. Обязательное страхование осуществляется за счет страхователя.
При этом в силу главы 48 Гражданского кодекса РФ обязательное государственное страхование возникает в силу закона, осуществляется за счет бюджетных средств, а страхователями в обязательном государственном страховании являются государственные органы.
Пунктом 3 статьи 927 Гражданского кодекса РФ определено, что случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование), могут быть предусмотрены Законом.
Обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий, как предусмотрено пунктом 1 статьи 969 Гражданского кодекса РФ, в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства может быть установлено законом. Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).
Под Законом в данном случае в силу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса РФ следует понимать федеральный закон, поскольку гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Гражданского кодекса РФ.
Таким образом, установление обязательного государственного страхования выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Сусуманский район" - депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления может быть осуществлено только федеральными законами.
В этой связи положения Устава муниципального образования "Сусуманский район" (пункт "г", "е" части 3 статьи 29 Устава) об обязательном государственном страховании жизни и здоровья депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, противоречат перечисленным нормам федерального законодательства - Гражданского кодекса РФ, и приняты Собранием представителей Сусуманского района за пределами предоставленных ему полномочий.
Ссылка органа местного самоуправления муниципального образования "Сусуманский район" на соответствие оспариваемой прокурором нормы Устава федеральному законодательству и областному закону ввиду наличия у Собрания представителей полномочий на установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставленных пунктом 5.1 части 5 статьи 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", необоснованна, поскольку названным федеральным законом возможность установления законом субъекта Российской Федерации государственного страхования выборных должностных лиц местного самоуправления не предусмотрена, а установление гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, должно осуществляться законодательными органами муниципального образования и субъекта Российской Федерации с учетом соблюдения исключительной компетенции Российской Федерации в сфере гражданского законодательства.
Пунктами "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район" установлены гарантии депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления в виде: выплаты единовременного пособия в размере однократного месячного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона); выплаты в течение одного года назначенного денежного вознаграждения (с учетом районного коэффициента и процентных надбавок за работу в районах Крайнего Севера), до устройства на новое место работы либо доплата до размера денежного вознаграждения, если заработная плата по новому месту работы ниже вознаграждения, которое получало лицо в случае окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий, (за исключением случаев досрочного прекращения полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36, пунктами 1, 4, 5, 8 части 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также случая роспуска представительного органа в порядке и по основаниям, предусмотренным статьей 73 указанного Федерального закона).
Данные выплаты предоставляются лицу, замещавшему должность председателя Собрания представителей не менее половины определенного уставом срока полномочий, в порядке, установленном решением Собрания представителей.
Согласно пунктам "к", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации трудовое законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации)
Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в силу статьи 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулируется указанным законом.
Согласно этим нормам законами субъекта Российской Федерации и уставами муниципальных образований предоставлено право устанавливать гарантии депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления только на период их полномочий, а не по их окончании.
Предоставляя преимущества выборным должностным лицам местного самоуправления, пункты "е", "ж" пункта 3 статьи 29 Устава вступают в противоречие и со статьей 3 Трудового кодекса РФ, устанавливающей запрет на получение каких-либо преимуществ в трудовых правах, в зависимости от должностного положения.
Кроме того, установленная оспариваемой нормой социально-трудовая гарантия введена за пределами полномочий как Собрания представителей муниципального образования "Сусуманский район", так и субъекта Российской Федерации в сфере трудовых и иных сходных с ними отношений.
В силу части 1 статьи 6 Трудового кодекса РФ принятие нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников), отнесено к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (часть 2 статьи 6 Трудового кодекса РФ).
Этой же нормой предусмотрено, что более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам, по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Однако установленные пунктами "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава выплаты депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления после освобождения от занимаемой должности, не могут свидетельствовать о реализации права на установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий по сравнению с установленным федеральным законодательством, поскольку такие гарантии могут быть предоставлены только на период осуществления полномочий с соблюдением положений статей 164, 165 Трудового кодекса РФ.
Данное суждение согласуется с содержанием статьи 172 Трудового кодекса РФ о том, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие их избрания на выборные должности в государственных органах, устанавливаются федеральными законам и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц, только на период выполнения ими соответствующих полномочий.
Действие же оспариваемой прокурором нормы обеспечивает предоставление таких гарантий (в виде выплаты денежных вознаграждений, пособия) за пределами срока полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Сусуманский район", в связи с чем они противоречат федеральному законодательству - статьям 3, 6, 164, 165 Трудового кодекса РФ, статье 40 ФЗ от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об осуществлении Собранием представителей муниципального образования "Сусуманский район" правового регулирования, содержащегося в пунктах "г", "е", "ж" части 3 ст. 29 Устава муниципального образования "Сусуманский район", с превышением полномочий, в связи с чем имелись основания для признания упомянутой нормы недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Судебная коллегия находит суждения и выводы суда первой инстанции правильными, так как они соответствуют установленным по делу обстоятельствам, сделаны при правильном применении и толковании норм материального права, которое в решении суда приведено.
Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.
Поскольку кассационная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда и свидетельствующих о нарушении судом норм материального или процессуального права, она удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь статьей 360, абзацем 2 статьи 361, статьей 366 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда

определила:

решение Сусуманского районного суда от 20 июня 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации муниципального образования "Сусуманский район" - без удовлетворения.

Председательствующий С.В.БОБЫЛЕВ

Судьи О.Л.СТАХОРСКАЯ А.А.ЕЧИН